从布什访问拉美看美拉关系的调整

美国总统布什最近对拉美五国进行了访问。这是布什自从2001年1月首任美国总统以来对拉美访问时间最长、所到国家最多的一次访问，也是布什今年来对拉美地区采取的一次重大外交行动。访问结束后有分析人士指出，除了与巴西签署乙醇燃料合作协议外，访问并未取得实质性成果，但访问本身可以看作是美国对拉美政策的一次反思和梳理。
过去
过去的三十年中，美国在拉美巩固其影响力的方式有两种，一种是直接的政治干预，有时甚至上升到军事层面，其中包括帮助乌拉圭结束独裁统治、协助反对派推翻智利左翼政府以及出兵格林纳达等；另一种则是经济整合，即自由贸易，包括后来签署的北美自由贸易协定和中美洲自由贸易区等。这两种方式存在着时间上的先后性，里根政府时期，美国直接介入拉美国家的内部事务，扶持亲美政府并从中获得政治和经济利益，这种直接的政治干预方式在该地区推行民主的过程中发挥了重要的作用，同时也为美国在该地区推行新自由主义经济模式打开了方便之门。里根的继任者们——老布什和克林顿对这种先政治后经济的策略进行了调整，后者则更倾向于经济优先，即通过推动自由贸易加强美国对拉美地区经济的控制力，此后签署的北美自由贸易协定、中美洲自由贸易协定，包括后来老布什提出的建立美洲自由贸易区的构想都是这一策略的很好体现。这种顺序上的调整主要源自两方面的考量，一是拉美地区民主制度建立后，过多的政治干预容易引起选民的反感，有损民选政府的民意基础；另一方面，拉美市场潜力巨大，原材料资源丰富，推行自由贸易有利于美国经济。当然，无论是经济优先还是政治优先，美国最终的战略目的仍然是维护拉美的稳定，以保证自身利益的最大化。例如，美国的政治介入使多数中美洲国家结束了内战，这不仅缓解了来自中美洲的移民压力，而且换来了中美洲自由贸易区；“龙舌兰”金融危机期间美国伸出援手拯救了面临崩溃的墨西哥经济，这不仅加速了墨西哥的民主化进程，而且换来了北美自由贸易协定；此外，布拉迪减债提案帮助拉美地区结束了长达十年的债务危机，。
现状
应该说，小布什的前任们在拉美政策上为他准备了不错的政治资本，他本该在拉美问题上有更大的作为，但是如今的事实却是：美洲自由贸易区谈判搁浅、拉美政局集体“向左转”、委内瑞拉总统查韦斯试图在南美构筑反美联盟、巴西阿根廷等国公开反对美国的美洲国家组织秘书长人选，如此等等。总之，不同的事实都在指向一个结论，美国在拉美地区的影响力已经大不如前。哈佛大学拉美裔学者豪尔赫•多明戈斯指出：“经过近二十年的努力，美国对拉美的政策取得了令人瞩目的成功，但是这种上升的势头被布什打断，之后彻底扭转。”那么是什么导致了这样的结果呢？分析人士指出，９•１１事件发生后，美国相继发动了阿富汗战争和伊拉克战争，借反恐之名在全球推行单边主义外交，这在一定程度上削弱了美国兼顾拉美的能力；其次，在伊战问题上，除了哥伦比亚和少数中美洲国家外，多数拉美国家都反对动武，此后布什则以“非恶意的冷落”来回应拉美国家的这种“不合作态度”；再次，新自由主义经济模式在拉美导致了严重的社会问题，社会公正缺失，贫富分化加剧，拉美选民把这些都归咎于当初美国倡导的“华盛顿共识”。面对这种情况，忙于反恐的美国并未给予足够的关切和回应，这与当年拉美债务危机时布拉迪的减债提案形成了强烈对比，由此导致了两方面的结果，一方面拉美左翼政党高举社会公正旗帜赢得大选，另一方面美国的信誉度下降，拉美民众反美情绪高涨。此外，美国《新闻周刊》国际版主编法里德•扎卡里亚还认为，用人不当和过于强调意识形态也是布什拉美政策失败的原因。例如，布什任命的主管拉美事务的高级官员罗杰•诺列加和奥托•赖克，他们试图回归七十年代美国的做法，直接介入拉美国家内部事务，在萨尔瓦多、尼加拉瓜、玻利维亚还有委内瑞拉的选举中支持或反对不同的候选人，并且在加拉加斯一次试图推翻查韦斯政府的未遂政变中扮演了不光彩的角色，这些做法严重损害了美国在拉美的形象。此外，罗杰•诺列加还认为，拉美问题的根源在于政治和体制，与经济无关，因此解决拉美问题主要靠拉美人自己，不应该依靠美国。在这些官员的影响下，布什很难给与拉美足够的重视。
调整
自布什上台以来，拉美地区的社会、政治和经济形势发生了巨大的变化，有些变化因素甚至开始威胁到美国在该地区的战略利益和主导权。目前，有几种主要因素正在促使美国不得不对现有的拉美政策进行相应的调整。
首先，２００６年拉美大选年落下帷幕，一个毫无争议的事实是，拉美国家中左派政党纷纷赢得大选，拉美政坛进一步左转。分析人士指出，美国一向视拉美为自己的势力范围，它不会容忍拉美左派的改革措施损害和动摇美国９０年代以来在拉美推行的以“民主政府”和“自由市场”为核心的“繁荣伙伴关系战略”。
其次，委内瑞拉总统查韦斯今年以６３％的支持率再次当选总统后，加速推进“二十一世纪的社会主义”，这无疑触动了美国敏感的意识形态神经。最近查韦斯还获得了国会赋予的“委任立法权”，先后对委内瑞拉最大的电信公司——全国电信公司、加拉加斯电力公司以及奥里诺科河地区所有外国公司经营的重油开采项目实施了国有化，美国担心这些措施将损害美跨国公司的利益。此外，查韦斯利用每年约６００亿美元的石油收入，通过“石油外交”拉拢拉美国家，以此削弱美国在本地区的影响。
再次，随着世界经济的复苏和全球化的深入，拉美地区与世界其他地区的来往愈发频繁，贸易规模不断增加，特别是最近几年，亚洲和欧洲对该地区的铁、铜等原材料以及农产品的需求量不断增加，这不仅有利于拉美国家对外贸易多元化，而且随着国际原材料价格的上涨，拉美国家财政收支状况也显著改善。这将有助于拉美国家减少对对美国出口市场和资金来源的依赖，同时也意味着华盛顿对拉美国家在外交和政治上的影响力将大打折扣。
最后，俄罗斯、欧盟和中国等“第三方”的出现使美国感到自己对拉美的主导权受到了威胁。特别是最近几年，中拉关系的快速发展引起了美国的警觉，信奉门罗主义的美国认为，中国对拉美的重视会损害美国在拉美的利益。美国对中国与委内瑞拉、古巴发展双边关系尤其感到不安。《华尔街日报》刊载的一篇文章认为， “中国进入拉美时带去了资金和市场。无怪乎中拉关系发展很快。这一关系（对美国）还没有产生严重的安全挑战，但中国正在成为美国自己后院中的一个政治上的竞争者。”去年４月美国负责西半球事务的助理国务卿香农来华就拉美问题与中方沟通，这充分体现了美方的担忧。
最后，在美国国会内部，自从中期选举民主党获胜之后，美国政治格局的这一变化可能会对美国外交政策产生一定的影响，共和党和民主党的外交政策理念的路线之争再次凸显。在这种背景下，布什政府被迫对其整体外交政策做出调整，而对拉美政策的调整则是其中的组成部分。
方向
布什拉美之行无疑是美国调整对拉美政策的重要标志。其实，这一调整始于去年年初，布什的访问则是这一系列调整的“重头戏”。种种迹象表明，美国正在从政治、经济和军事方面已经开始着手加强对拉美的公关。例如，政治上，任命熟悉拉美事务的内格罗蓬特为常务副国务卿、一直强调美拉伙伴关系的托马斯•香农为负责拉美事务的助理国务卿；频繁派遣高层官员访问拉美，加大对拉美的外交攻势。经济上，加大对拉美的经济援助。布什提交国会的２００８年预算法案将对拉美的援助增至１６亿美元，较上年增加４％；军事上，取消对部分拉美国家军事援助禁令，加强与拉美国家军事安全合作等。访问期间，布什与卢拉政府结成“乙醇战略联盟”，用签署自由贸易协定来拉拢乌拉圭，在一定程度上起到了改善与拉美温和左派关系、孤立激进左派的效果，访问还巩固了美国与经济盟友墨西哥和军事盟友哥伦比亚的关系。从这一系列外交行动中，我们或许能够看到些许美国拉美政策调整的脉络。
其一，接受拉美左翼政治的现实，淡化意识形态色彩，通过加强经济合作接触和拉拢以巴西、乌拉圭为代表的温和左派国家。对委内瑞拉、玻利维亚等激进左派国家则采取 “双轨政策”，也就是在反对派力量较强的国家（如玻利维亚）支持叛乱活动；在反对派势力较弱的国家（如委内瑞拉）采取谈判路线。
其二，积极利用拉美国家间的发展模式之争，分化和延缓拉美地区一体化进程，各个击破，最终为建立美国主导的美洲自由贸易区铺平道路。近一两年，随着拉美左派的上台，拉美国家在如何消除新自由主义改革带来的负面影响上分歧较大，巴西等温和左派国家主张在现有发展模式下注入社会日程，但并不反对与美国谈自由贸易，而委内瑞拉等国则主张革命替代战略，以拉美国家的合作替代美洲自由贸易区。拉美左派间的发展模式之争导致了拉美地区一体化组织的分化。美国正是利用拉美地区一体化目前的困境广泛推动双边自由贸易谈判，并取得了很大进展，继墨西哥、智利和中美洲国家之后，哥伦比亚、秘鲁和巴拿马相继与美国签署了自由贸易协定，这些战果很可能扩大至乌拉圭，这对南方共同市场的稳定构成了威胁。
其三，除了民主政府和自由贸易外，“社会公正”也开始出现在美国的拉美政策词典中，而且布什在访问拉美期间使用该词的频率已经明显多于民主和自由贸易，这表明美国开始对拉美出现的社会问题做出回应，这些回应已经在白宫公布的拉美援助计划中得到了体现。这将有利于恢复美国在拉美地区的威望。
　实际上布什在任期结束前所作的这些调整并无太多新意，只是沿袭了前任们的实用主义路线，在某种程度上可以看作是对其任期内所造成的美国对拉美政策断裂的一种衔接。在全球背景，布什的单边主义到处碰壁，这也迫使他在拉美，甚至朝鲜和中东问题上转而采取更为明知的政策，但是由于缺乏足够的政治资本，在其任期的最后２２个月中，这些新的行动方针很可能难以得到执行，美拉关系在短期内难有实质性扭转。（完）